En el mundo actual, los Estados encargan el manejo y la administración de sus fuerzas armadas a un Ministerio que suele llamarse “de Defensa”, en el que están integradas por regla general las tres armas “clásicas”: el ejército (fuerza de tierra), la armada o marina de guerra (fuerza naval) y la aviación militar o fuerza aérea. México es en este sentido una excepción notable por partida doble en el mundo entero, pues sus fuerzas armadas están divididas en dos ministerios (llamados en México “Secretarías”, en este caso la de Defensa Nacional y la de Marina) y su fuerza área es un arma más del ejército (y no, como en el resto del mundo, una fuerza independiente). Esta situación sui generis ha provocado hasta la fecha una división de visiones estratégicas, de planeación creativa, de ejecución táctica y de grandes desproporciones presupuestales, pues de las tres fuerzas, el ejército es quien se lleva la mayor parte y quien tiene el mayor peso político.
El manejo del Estado debe realizarse de manera unificada y congruente, de tal manera que se puedan diseñar formas (estrategias), empleando los medios disponibles y adecuados (instrumentos de política), para lograr los fines dispuestos (intereses y objetivos nacionales). La relación entre el mundo civil y las fuerzas armadas en los países democráticos modernos se ha vuelto mucho más compleja ante las nuevas tareas que el aparato militar tiene que cumplir en el escenario mundial del siglo XXI. Nos referimos a tareas tanto militares como de apoyo en contra de distintos fenómenos como la piratería, el contrabando, los desastres naturales, etc. Las fuerzas armadas de los países democráticos no construyen aeropuertos de uso civil, ni ferrocarriles, ni bancos, ni cuidan documentación electoral, no administran puertos o aduanas, ni desean tener su propia línea aérea. Eso sólo ocurre en países como Cuba, Venezuela, Egipto y Paquistán.
Podemos tomar al Reino Unido como un ejemplo de lo que ocurre con las fuerzas armadas y su relación con el mundo civil en un país democrático de derecho, puesto que allí, partiendo de la idea de John Locke (1632-1704) acerca del “Contrato Social” como sustento de las estructuras democráticas y de la teoría de la democracia –los ciudadanos votan por un gobierno que los representa-, se habla de un “segundo contrato social”, generalmente no escrito, que regula las especiales relaciones entre la sociedad, el gobierno y las fuerzas armadas y las obligaciones mutuas que de ahí emanan: el personal militar coloca los intereses de su nación antes que los suyos propios, se subordina al control de la dirigencia política legítimamente establecida, renuncia a derechos fundamentales de gran importancia, se abstiene de utilizar su poderío militar para fines políticos partidistas y, para cumplir con su deber, los soldados están dispuestos al sacrificio incluso de su vida misma. En contrapartida, los militares esperan de la sociedad y del gobierno que se les trate bien, que se les provea del equipo y sustento adecuados y, particularmente, que sean enviados a cumplir misiones cuyos objetivos estén racionalmente a su alcance, evitando toda suerte de misiones productos de decisiones arbitrarias o que sirvan al mero oportunismo político. Este “segundo contrato social” es, por lo tanto, esencial para la convivencia de una sociedad democrática y de sus fuerzas armadas. Ya el célebre Carl von Clausewitz (1780-1831) llamaba la atención acerca de que esta tríada –sociedad, gobierno y fuerzas armadas- debe funcionar de manera armoniosa para poder garantizar la capacidad defensiva de un país, en tanto que la discordia y el conflicto acarrean la ruina y la derrota. Es así, entonces, que las relaciones entre la sociedad democrática y sus fuerzas armadas descansan en gran medida en el respeto hacia este “segundo contrato”, lo cual redunda en que la probabilidad de que los ciudadanos acepten o por lo menos toleren acciones militares aumente. Para ello es necesario recordar que, en los países democráticos, los militares no son simplemente masas de campesinos o de gente empobrecida a los que se arroja sin más al campo de batalla, como están haciendo los rusos en Ucrania, sino que son vistos “ciudadanos en uniforme”. De ahí que la opinión pública en los países industrializados de Occidente reaccione por lo general de manera más sensible ante las pérdidas de vidas de sus propios soldados que en países no democráticos, particularmente cuando se trata de misiones que no tienen que ver directamente con la defensa de la integridad de la nación.
En los países democráticos, la política de defensa nacional es una política de Estado, por lo cual su formulación debe traducirse en un gran consenso devenido de un análisis exhaustivo e informado sobre el más amplio espectro de fuerzas políticas y sociales de la nación. Es por esto que se hace necesario plantear y estudiar las políticas de defensa nacional en y para el contexto internacional, por un lado –a través de la dinámica geopolítica- y el interno –a través del gobierno civil e institucional de la defensa-, por el otro. Este planteamiento abre diversas interrogantes, entre las cuales está una muy importante: ¿Existe una subordinación institucional de las fuerzas armadas frente a órganos políticos democráticos?
Podemos encontrar dos tipos de subordinación política existente en las relaciones cívico-militares, diferenciando los tipos de control que puede ejercer un gobierno: 1) Control civil subjetivo: La subordinación castrense tiene lugar sobre la base de una adhesión particularista a algún grupo o sector civil. Entre los motivos se encuentran, por ejemplo, la identidad o semejanza de opiniones, la lealtad personal o la conveniencia material institucional o individual, entre otros. 2) Control civil objetivo: La subordinación castrense ante los poderes constituidos se establece sobre la base de la vigencia de una legitimidad de tipo racional/legal, es decir, obedece a la normatividad vigente, a la ley.
En muchos países latinoamericanos en los que las instituciones democráticas aún no han madurado plenamente, pareciera que predomina el primer tipo de control civil, mientras que en los países desarrollados y democráticos de corte occidental predomina el segundo tipo. Estos conceptos de control civil objetivo y subjetivo no son concebidos en forma pura, pero es un hecho que su diferenciación y ejecución pueden ayudar a configurar un gobierno político de la Defensa más apegado a la situación política y geopolítica de un país. Por ello también la necesidad de recalcar que la Política de Defensa es un marco más amplio que lo puramente militar, ya que no sólo define a la política militar en sí sino también la relación entre civiles y militares: es el conjunto de acciones emprendidas por un Estado para la prevención de la seguridad en el marco de las políticas de asuntos exteriores y de seguridad, con el objetivo fundamental de proteger tanto la integridad del propio territorio estatal como del de sus aliados. Es muy importante señalar que, en la relación entre el mando civil de la defensa y los mandos castrenses, en un país democrático, aparece una y otra vez la palabra “institucional”, pues en un Estado democrático es imprescindible que todo lo que gire en torno a las fuerzas armadas, a sus tareas, equipamiento, doctrina y moral, se conduzca dentro del marco que señalan las leyes, y que toda situación que involucre al aparato militar se resuelva igualmente por caminos institucionales. Este no es el caso de regímenes no democráticos, cuyas fuerzas armadas cumplen con funciones diferentes a las que encontramos en regímenes democráticos y que se mueven en otras dimensiones, ya que sus bases, misiones, estructura y doctrina no están “ancladas” en un andamiaje institucional y constitucional de carácter democrático.
Generalmente, en las democracias, el control institucional de las fuerzas armadas y demás aparatos de seguridad (como las agencias de espionaje e inteligencia) se lleva a cabo por medio del Poder Legislativo; si este control civil parlamentario funciona adecuadamente, se previene con efectividad el peligro de golpes de Estado o de dictaduras por parte de militares. El aparato militar no debe nunca ser la cabeza del estado, sino ser un instrumento a su servicio. El control civil o político de las fuerzas armadas significa, por lo tanto, que las fuerzas armadas están integradas en las estructuras de decisión del sistema político respectivo y en la jerarquía de las instituciones sociales de tal manera que otros poderes de decisión están por encima de ellas y otras instituciones gozan de un status más elevado. Empero, en una sociedad democrática esto no es suficiente, pues la simple existencia de tomadores de decisión y de instituciones sociales por encima de las fuerzas armadas no son requisitos suficientes para poder hablar de un control democrático de las mismas. En una sociedad democrática debemos contemplar un elemento normativo imprescindible: las fuerzas armadas, es decir los soldados, pero con mayor énfasis el cuerpo de oficiales, deben identificarse con las normas y valores que sustentan a la democracia. El control democrático, por lo mismo, no es simplemente un “manojo de medidas” contra una organización que esté distanciada de la sociedad o que le sea ajena. Por el contrario, dicho control funciona por medio de una integración social y política de las fuerzas armadas y de un entendimiento fundamental de que debe haber un control democrático, por medio del Poder Legislativo, del aparato de seguridad del Estado. Esto significa que hay que propiciar la íntima integración de las fuerzas armadas en una sociedad libre, democrática y popular y en un Estado de Derecho; y, por el otro, tratar de establecer valores y normas democráticas en las fuerzas armadas mismas.
Así entonces, en un país democrático, los servicios de seguridad, hablando específicamente del sector Defensa, deben responder ante cada uno de los poderes del Estado: 1) Ante el Ejecutivo, quien ejerce un control directo, planea el presupuesto y delinea los principios generales y las prioridades. 2) Ante el Poder Legislativo, quien ejerce la fiscalización aprobando leyes que definen y reglamentan los servicios de seguridad y sus facultades, además de asignar el presupuesto correspondiente. 3) Ante el Poder Judicial, que fiscaliza el sector de la seguridad y juzga los delitos que cometan los militares en procesos civiles y penales cuando lo considere necesario. Podemos decir entonces, como conclusión, que el grado de autonomía de las fuerzas armadas en un Estado democrático debe ser mayormente profesional y minoritariamente político (o de preferencia nulo).
Lo que vimos en días pasados en el Senado de la República, en donde los señores Secretarios de Defensa y de Marina no se dignaron a responder a ningún cuestionamiento de los senadores, va totalmente en contra de lo que hemos señalado hasta aquí. ¿Son, por acaso, dioses que nos visitan graciosamente desde lo alto? ¿En qué lugar del amplio Olimpo están sus nobles aposentos? ¿Es que su elevadísima dignidad no les permite dialogar con los senadores, humildes mortales? ¿Están las fuerzas armadas por encima del Poder Legislativo? ¿Ante quién rinden cuentas, si acaso lo hacen? ¿No tenemos derecho a saber qué pasó con el “Caso Guacamaya” y con todos los documentos que hasta ahora se han dado a conocer? ¿En dónde están sus argumentos para querer hacerse de más facultades en una inexistente estrategia de seguridad? Es una verdadera vergüenza para una república, en la que todos somos iguales, que veamos tan deplorable espectáculo, en donde quienes deberían responder por las instituciones armadas ante el Senado de la República no abran la boca y se hagan defender por una mujer, que además es civil. Llegaron con el pecho pletórico de medallas y condecoraciones, en las que sin duda falta una, que debería existir, pero que no merecen: “Al valor parlamentario”.
Ojalá el general y el almirante entendieran lo que hace poco señaló un estudioso alemán de la democracia, Jürgen Gross: “La democracia no se detiene ante las puertas de los cuarteles.”
